Luís Roberto Barroso, Ministro do Supremo Tribunal Federal - STF
Quem deu um parecer, com os prós e contras, sobre o Ministério Público exercer papel de polícia e investigar, foi o Ministro recém indicado para o STF, Luís Roberto Barroso. Isso foi no início de 2004. Não é de estranhar que só agora essa questão vem a tona com tanta intensidade? Não é de estranhar porque a Globo, a Veja e outras figuras carimbadas, que sempre tiveram no campo da direita e de oposição ao trabalhismo, ao projeto político em curso de Lula e Dilma serem contra ? Eu desconfio muito. Por isso já me posicionei a favor da tramitação no Congresso dessa Emenda à Constituição para que ele possa dizer em qual situação e em quais casos o Ministério Público - MP deve investigar fazendo o papel de polícia jurídica e civil. Não se trata dessa babaquice que pinta nas redes de que; "QUEM É CONTRA É PORQUE É A FAVOR DA CORRUPÇÃO". Estão fazendo uma lavagem cerebral nos despolitizados e desinformados. Creio sinceramente, que grande parte dessa juventude, não sabe nem o que é uma PEC e de como tramita no Congresso um Projeto de Emenda a Constituição - PEC. Talvez confundam com as iniciais de um clube de futebol, algo como Palmeiras Esporte Clube. Senão bastasse os argumentos jurídicos, por quem entende do assunto, a OAB nacional e juristas renomados como o atual Ministro do Supremo, Luís Roberto Barroso, o Batocchio e tantos outros renomados constitucionalistas, bastaria vê o interesse da Globo e de um arauto da direita, como Reynaldo Azevedo, da Veja, para ficar com a "pulga atrás da orelha". Comigo tem acontecido assim. Quando o assunto é polêmico e eu não o conheço em profundidade, vou vê quem é a favor. Se a Globo, a Veja, o Reynaldo, são contra eu sou a favor, se eles são a favor, eu sou contra. Simples assim! (MIF)
Eis o parecer de Luís Roberto Barroso, Ministro do STF, feito em 2004. Vou colocar só a sua conclusão, porque esse pessoal do Direito, escreve muito e são prolixos, data vênia. As partes em negrito foram as que me pareceram mais importantes, no sentido do Legislativo disciplinar a questão.
V. CONCLUSÃO
1. Reflexão relevante
Dentre os militantes dos direitos humanos é possível
identificar um sentimento difundido de que o Ministério Público tem maior
compromisso com a causa do que as instituições policiais. De fato,
estatisticamente, existe uma quantidade importante de violações associadas
à atuação formal ou informal de autoridades policiais de diversos níveis.
Muitas dessas violações chegam ao Conselho de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana – CDDPH, junto ao qual milita, com abnegação e notável
proficiência, a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão, órgão do
Ministério Público.
Sem a pretensão de uma elaboração sociológica mais
sofisticada, e muito menos de empreender qualquer juízo moral, impõe-se
aqui uma reflexão relevante. No sistema brasileiro, é a Polícia que atua na
linha de fronteira entre a sociedade organizada e a criminalidade,
precisamente em razão de sua função de investigar e instaurar inquéritos
criminais. Por estar à frente das operações dessa natureza, são os seus
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agentes os mais sujeitos a protagonizarem situações de violência e a
sofrerem o contágio do crime, pela cooptação ou pela corrupção.
O registro
é feito aqui, porque necessário, sem incidir, todavia, no equívoco grave da
generalização ou da atribuição abstrata de culpas coletivas.
Pois bem: não se deve ter a ilusão de que o
desempenho, pelo Ministério Público, do papel que hoje cabe à Polícia,
manteria o Parquet imune aos mesmos riscos de arbitrariedades, abusos,
violência e contágio. A visão crítica que os militantes dos direitos humanos
devem conservar em relação ao modelo atual – e, conseqüentemente, o
compromisso com a sua transformação –, não nos exonera da obrigação de
encarar com realismo as fórmulas alternativas, para que se façam escolhas
conscientes.
2. A síntese possível e necessária
Do exame da argumentação desenvolvida pelos
defensores das duas correntes que disputam precedência na matéria; da
interpretação sistemática e teleológica do texto constitucional, coadjuvada
pela interpretação histórica; e da ponderação dos valores em jogo, inclusive
à vista das conseqüências práticas que resultarão da opção doutrinária a ser
feita, é possível chegar às conclusões que se seguem.
Parece fora de dúvida que o modelo instituído pela
Constituição de 1988 não reservou ao Ministério Público o papel de
protagonista da investigação penal. De fato, tal competência não decorre de
nenhuma norma expressa, sendo certo que a função de polícia judiciária foi
atribuída às Polícias Federal e Civil, com explícita referência, quanto a esta
última, da incumbência de apuração de infrações penais, exceto as militares
(art. 144, IV e § 4º).
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Nesse contexto, não parece adequado reconhecer como
natural o desempenho dessa atribuição específica pelo Ministério Público,
com fundamento em normas constitucionais que dela não tratam (como é o
caso do art. 129, I, VI, VII e VIII), especialmente quando o constituinte
cuidou do tema de forma expressa em outro dispositivo (o art. 144). Pela
mesma razão, não parece próprio extrair tal conclusão de cláusulas gerais,
como as que impõem ao Parquet a defesa da ordem jurídica e dos interesses
sociais e individuais indisponíveis (art. 127, caput) ou ainda das que tratam
da segurança pública como dever do Estado (art. 144, caput) e da dignidade
humana (art. 1º, III).
Acrescente-se um argumento em favor desse ponto de
vista. À luz da teoria democrática, e considerando jamais ter havido
deliberação constituinte ou legislativa em favor do desempenho de
competência investigatória criminal pelo Ministério Público, não se afigura
legítimo inovar nessa matéria por via de uma interpretação extensiva. É
que, dessa forma, estar-se-ia subtraindo da discussão política em curso e,
conseqüentemente, do processo majoritário, a decisão acerca do tema.
Nada obstante o que se acaba de registrar, é
igualmente verdadeiro que o sistema constitucional não instituiu o
monopólio da investigação criminal por parte da Polícia. A própria
Constituição contempla hipóteses de investigação por outros órgãos, como
ocorre, por exemplo, com as Comissões Parlamentares de Inquérito (art. 58,
§ 3º18) e com o Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da
18 CF/88: “Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e
temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo
regimento ou no ato de que resultar sua criação. § 3º. As comissões parlamentares de
inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de
outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
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União (art. 7119).
A legislação infraconstitucional prevê ainda outras
hipóteses que sempre foram admitidas como constitucionais
20. Também não
parece decorrer do texto constitucional uma vedação expressa ou implícita
ao desempenho eventual da atividade investigatória por parte do Ministério
Público. Com efeito, colhe-se na letra expressa do art. 129, IX, da
Constituição a possibilidade de o Ministério Público desempenhar outras
funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua
finalidade, sendo-lhe vedada “a representação judicial e a consultoria de
entidades públicas”.
Restaram assentadas, portanto, duas premissas: o
sistema constitucional reservou à Polícia o papel central na investigação
penal, mas não vedou o exercício eventual de tal atribuição pelo Ministério
Público. A atuação do Parquet nesse particular, portanto, poderá existir,
mas deverá ter caráter excepcional. Vale dizer: impõe-se a identificação de
circunstâncias particulares que legitimem o exercício dessa competência
atípica. Bem como a definição da maneira adequada de exercê-la. Sobre
esse ponto, cabe ainda uma última consideração.
A legislação federal infraconstitucional atualmente em
vigor não atribuiu de forma clara ou específica ao Ministério Público a
competência de proceder a investigações criminais. Tampouco existe
qualquer disciplina acerca das hipóteses em que essa competência pode ser
exercida, de como o Ministério Público deve desempenhá-la ou de formas
requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por
prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público,
para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores”.
19 “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...)”.
20 A legislação infraconstitucional prevê hipóteses especiais de investigação por outras
autoridades, como, ilustrativamente, a Lei Orgânica da Magistratura (Lei Complementar
nº 35/79, art. 33, parágrafo único) e a Lei de Falências (Decreto-Lei nº 7.661/45, arts.
103 a 113).
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de controle a que deva estar submetida. Não é desimportante lembrar que a
Polícia sujeita-se ao controle do Ministério Público. Mas se o Ministério
Público desempenhar, de maneira ampla e difusa, o papel da Polícia, quem
irá fiscalizá-lo? O risco potencial que a concentração de poderes representa
para a imparcialidade necessária às atividades típicas do Parquet não
apenas fundamenta a excepcionalidade que deve caracterizar o exercício da
competência investigatória, mas exige igualmente uma normatização
limitadora.
Desse modo, e de lege ferenda, é de todo conveniente
disciplinar, por meio de ato legislativo próprio, as hipóteses e a forma em
que será legítima essa atuação eventual e excepcional do Ministério
Público.
21.
É como me parece.
Do Rio de Janeiro para Brasília, 22 de janeiro de 2004.
Luís Roberto Barroso
22 Em sessão realizada em 18 de fevereiro de 2004, o CDDPH aprovou por unanimidade
o presente parecer, que passou a expressar a posição oficial do Conselho, com o
acréscimo da seguinte explicitação: “1. O exercício de competência investigatória pelo
Ministério Público deverá ser disciplinada, como proposto no parecer, mediante ato
legislativo próprio. Até a promulgação desse ato, a eventualidade e a excepcionalidade
da atuação do Parquet serão cláusulas abertas, a serem integradas à vista do caso
concreto. 2. Até a edição do ato normativo primário próprio, o órgão competente do
Ministério Público deverá disciplinar o exercício de tal competência, limitando seu
conteúdo e estabelecendo procedimentos adequados, mediante ato normativo interno. 3.
Deverão ser considerados como situações excepcionais, legitimadoras da atuação do
Ministério Público, dentre outras, as que envolvam casos: de grave violação dos direitos
humanos; pendentes de apreciação junto às instâncias internacionais de proteção dos
direitos humanos; nos quais haja falta de iniciativa de investigação policial ou falha na
sua condução; ocorridos em localidades nas quais não haja órgão policial estabelecido”.
Luís Roberto Barroso
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